por Lautaro M. Ramírez
La protección y el sostenimiento de los sistemas democráticos son y han sido uno de los temas que más preocupan a los gobiernos americanos, sobre todo a aquéllos en los cuales los períodos de facto se acabaron no hace mucho tiempo. Sin embargo, y a diferencia de lo que sucedió en el siglo XX, actualmente se cuenta con una conciencia colectiva, tanto a nivel nacional como internacional, que ha llevado a que las preocupaciones internas ante amenazas de la subversión del orden se inmiscuyan en el ámbito internacional con el fin de de establecer reglas y procedimientos a seguir cuando aquellas situaciones puedan volver a repetirse en el continente. De esta manera, ha sido la Organización de los Estados Americanos quien ha dado el puntapié inicial con el abordaje de esta temática al haber previsto la Cláusula democrática en su Carta Constitutiva que entró en vigencia en el año 1951. Esta cláusula obliga a que los Estados miembros de la Organización mantengan sistemas democráticos como condición sine qua non para poder ser partes de la misma.
Empero, entrados ya los años noventa, se creyó necesario abordar la cuestión de la protección de los sistemas democráticos, no solo a nivel hemisférico, sino también regional y subregional. De esta manera, si bien la OEA adoptó la Carta Democrática Interamericana en el año 2001 tras aprobar varias declaraciones [véase el cuadro 1], lo cierto es que el bloque de integración nacido en el año 1991 y denominado Mercado Común del Sur (MERCOSUR) conformado por Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay aprobó en 1998 el Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático del MERCOSUR después de los sucesos acaecidos en el Paraguay en 1996, al cual también ahirieron Bolivia y Chile, y que pasaron a formar parte de las normas originarias del bloque. En el Protocolo se reafirma la plena vigencia de las instituciones democráticas como condición necesaria para el desarrollo del proceso de integración, indicándose, además, que el mismo se aplicará a las relaciones que resulten de los respectivos acuerdos de integración vigentes entre los Estados partes en caso de ruptura del orden democrático.
Posteriormente, el 11 de septiembre de 2001, la OEA aprobó la Carta Democrática Interamericana luego del mandato que surgiera de la Cumbre de Quebec.
Sin embargo, a ambos instrumentos jurídicos —con diferentes jerarquías dentro del plexo normativo internacional— se agregó un tercer instrumento aprobado en Guyana en noviembre de 2010 en el marco de la IV Reunión Cumbre Ordinaria de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno de la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR) en la cual tuvo origen el Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del bloque que establece los procedimientos a seguir en caso que se subvierta el orden en alguno de los Estados parte.
De esta manera, tres instrumentos — dos sudamericanos (uno regional y otro subregional) y uno hemisférico— resguardan los sistemas democráticos en los Estados asociados o miembros de la OEA. Sin embargo, debe recordarse que los mismos solo son aplicables a aquellos Estados que los hayan ratificado.
Existiendo tres instrumentos jurídicos internacionales yuxtapuestos que tienden a un mismo fin, esto es, la protección de los sistemas democráticos en el continente americano, corresponde entonces analizar el contenido sustancial y formal de cada uno de ellos.
Hipótesis de aplicación de los instrumentos
Dentro de los contenidos de fondo o sustanciales, los tres instrumentos prevén diferentes consideraciones relacionadas con la protección de la democracia . De esta manera, la Carta Democrática Interamericana específicamente reconoce a la democracia como «un derecho de los pueblos de América» lo cual genera a su vez la obligación de los gobiernos de promoverla y defenderla. Asimismo, la reconoce como esencial para el desarrollo social, político y económico. De igual modo, el Protocolo de Ushuaia reconoce que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de los procesos de integración entre los Estados partes del Protocolo. Sin embargo, la primera va más allá al reconocer a la democracia como un derecho de los pueblos, estableciendo los elementos esenciales que la componen, entre los cuales, entre otros, se destaca el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales; el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al estado de derecho; la celebración de elecciones periódicas, libres, justas y basadas en el sufragio universal y secreto como expresión de la soberanía del pueblo; el régimen plural de partidos y organizaciones políticas, y la separación e independencia de los poderes públicos.
También forman parte de los contenidos de fondo las previsiones que se relacionan con la aplicación efectiva de los textos bajo análisis. Así, se han previsto diferentes hipótesis para que las mismas se tornen aplicables. De esta manera, la Carta Democrática Interamericana se aplicará cuando el gobierno de un Estado miembro considere que está en riesgo su proceso político institucional democrático o su legítimo ejercicio del poder. Por su parte, el Protocolo de Ushuaia del MERCOSUR es más restrictivo, al plantear como hipótesis de aplicación la ruptura del orden democrático, en tanto que el Protocolo sobre Compromiso con la Democracia de la UNASUR contempla ambos supuestos, al sostener que el mismo se aplicará en caso de ruptura o amenaza de ruptura del orden democrático, como también en aquellos casos en que se viole el orden constitucional o de cualquier situación que ponga en riesgo el legitimo ejercicio del poder y la vigencia de los valores y principios democráticos. De esta manera, el Protocolo de Ushuaia difiere de los otros dos, ya que solo contempla la ruptura del orden democrático como causal de aplicación del instrumento, en tanto que los otros dos son más amplios al prever diferentes supuestos, permitiéndose la aplicación a efectos de prevenir rupturas institucionales.
Procedimientos a seguir en caso de amenaza o ruptura del orden constitucional
Los tres instrumentos han previsto diversos procedimientos ante la amenaza o la interrupción de los sistemas democráticos dentro de los países que forman parte de los mismos. Sin embargo, no todos ellos prevén soluciones idénticas. En ese sentido, la Carta Democrática Interamericana es la que presenta el procedimiento más complejo en relación a los otros dos. Contempla dos hipótesis: en virtud de la primera, la OEA intervendrá a solicitud del Estado o con su avenencia, en tanto que en el segundo caso podrá intervenir de oficio, ya sea a solicitud de algún Estado miembro de la organización o por decisión del Secretario General. Asimismo, en el caso de que el gobierno de un Estado considere que en su país se está dando alguna de las hipótesis previstas en la Carta, podrá solicitar asistencia para el fortalecimiento y la preservación de la institucionalidad democrática, ya sea por medio del Secretario General de la OEA o del Consejo Permanente, quienes podrán disponer visitas y otras gestiones a fin de hacer un análisis de la situación, debiéndose informar de su resultado al Consejo Permanente, quien podrá adoptar decisiones dirigidas a la preservación de la institucionalidad democrática y su fortalecimiento. Entre las sanciones aplicables a aquellos Estados en los cuales el orden se haya subvertido, se destacan aquéllas que los priva de participar en las sesiones de la Asamblea General, como también en las demás instituciones y órganos de la organización. Sin embargo, esta sanción debe ser aprobada por dos tercios de los miembros de una Asamblea General Extraordinaria, necesitándose la misma cantidad de votos para levantar la precitada medida.
En relación con el procedimiento establecido en el Protocolo de Ushuaia, éste es sumamente laxo, al solo prever un sencillo sistema de consultas entre los Estados miembros como con el país en el cual se ha interrumpido el sistema democrático. A esos fines, se prevé que en caso de que las consultas resulten infructuosas, podrán aplicarse medidas –de diferente tenor- al Estado en el cual se ha subvertido el orden, desde la suspensión del derecho a participar en los órganos del MERCOSUR, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de los Tratados Constitutivos, quedando a criterio de los Estados la graduación de las medidas, que deberán ser aplicadas por consenso. Asimismo, el cese de las mismas tendrá lugar sólo cuando se haya restablecido el orden en el país afectado, debiéndose también adoptarse por consenso. Empero, este procedimiento difiere en cuanto a su complejidad con el establecido en el Protocolo adicional al Tratado constitutivo de la UNASUR, el cual le confiere la facultad a la Presidencia Pro Tempore —ya sea de oficio, a pedido de un Estado miembro o del propio Estado afectado— de convocar de manera extraordinaria al Consejo de Jefes y Jefas de Estado y de Gobierno, o al Consejo de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores, quienes —bajo cualquiera de las hipótesis contempladas— podrán aplicar medidas que se encuentren expresamente contempladas en el Protocolo, y que también son graduales. Así, podrán suspender la participación del Estado afectado en los órganos e instancias del proceso de integración, como también los derechos y beneficios establecidos en el Tratado Constitutivo de la UNASUR. De igual modo podrán establecer el cierre parcial o total de las fronteras terrestres, incluyendo la suspensión y/o la limitación del comercio, tráfico aéreo y marítimo, comunicaciones, provisión de energía, servicios y suministros. También podrán promover la suspensión del Estado afectado en el ámbito de otras organizaciones regionales e internacionales, pudiendo además adoptar sanciones políticas y diplomáticas adicionales. A diferencia de lo estipulado en el Protocolo de Ushuaia, las medidas que se adopten en el marco de este Protocolo comenzarán a operar desde el momento en que se hayan adoptado, cesando cuando el orden se haya restablecido en el Estado del que se trate.
Aplicación efectiva de los instrumentos
A pesar de que en América los sistemas democráticos se han restablecido a fines de los años ochenta y principios de los noventa, salvo excepciones como el Canadá y los Estados Unidos, cuya tradición democrática nunca se interrumpió, lo cierto es que en estos últimos veinte años la región ha tenido sobre sí la sombra de los golpes de estado, lo que ha permitido la aplicación de los instrumentos jurídicos mencionados. De esta manera, pueden citarse como ejemplos el caso del Paraguay (1996 y 1999) para analizar el sostenimiento de la democracia por el MERCOSUR, el caso de Honduras (2009) para analizar la aplicación de la Carta Democrática Interamericana, y más recientemente, el intento de golpe al gobierno constitucional del Ecuador (2010) que dio lugar a la creación del Protocolo adicional del Tratado Constitutivo de la UNASUR.
En 1996 la continuidad institucional del gobierno legítimo del Paraguay se vio amenazada por la grave crisis que azotó a ese país. Sin embargo, y como parte de la reacción de la comunidad internacional frente a la crisis institucional, el MERCOSUR tuvo una sugestiva participación expresada de diversas formas, entre otras con la presencia en Asunción de los cancilleres de Argentina, Brasil y Uruguay. De esta manera, la presión demostrada por los restantes miembros del MERCOSUR dio sus frutos, lográndose sofocar las tensiones. Dos meses después, los presidentes del MERCOSUR, reunidos en San Luis, suscribieron el «Compromiso democrático » que posteriormente daría lugar al Protocolo de Ushuaia, el cual se aplicaría en 1999 ante una nueva crisis institucional en el Paraguay.
Posteriormente, el 28 de junio de 2009 tuvo lugar en Honduras el golpe de estado que expulsó a su presidente. Ante la inminencia de su destitución por la fuerza, éste solicitó la intervención de la OEA a fin de encontrar apoyo externo, con el fin de conservar el sistema democrático en su país y la legitimidad de su gobierno. Ante esta situación, el Consejo Permanente de la OEA aprobó una resolución en la cual se condenaba enérgicamente el golpe de estado, se exigía el inmediato e incondicional retorno del primer mandatario a sus funciones constitucionales y convocaba a un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General, la cual se celebró en Washington ese mismo mes. En esa Asamblea se encomendó al Secretario General que realizara gestiones diplomáticas dirigidas a restablecer la democracia y el estado de derecho, lograra la restitución del presidente, e informara a la Asamblea General Extraordinaria sobre los resultados de las iniciativas. Sin embargo, y en atención a la ausencia de resultados positivos de las gestiones, la Asamblea General se reunió entre el 30 de junio y el 4 de julio de 2009 en período extraordinario, suspendiendo al Estado de Honduras del ejercicio de su derecho de participación en la OEA, suspensión que a la fecha ya ha sido levantada.
Por último, y en el marco de la UNASUR, el protocolo sobre compromiso con la democracia felizmente no ha debido ser utilizado desde su entrada en vigencia, ya que los hechos que dieron origen al mismo fueron rápidamente sofocados en el Ecuador.
Corolario
Lo anteriormente expuesto pone de relieve que siguen siendo necesarios este tipo de instrumentos para resguardar los sistemas democráticos por parte de la comunidad internacional. Asimismo el papel, tanto de la OEA como del MERCOSUR y de la UNASUR, ha sido fundamental para limitar los intentos de golpes de estado en la región, sobre todo en los socios más pequeños. Sin embargo, debe recordarse que la aplicación efectiva de estos instrumentos depende de la voluntad de los Estados como también de la energía y volumen del grupo revolucionario que trata de tomar el poder por la fuerza.
Tristemente estos episodios siguen repitiéndose en América Latina, a más de veinte años del retorno de la democracia a la mayoría de los países de la región, lo cual indica que queda mucho camino por recorrerse para fortalecer las instituciones y consolidar los sistemas democráticos americanos.
Antecedentes jurídicos de los principales instrumentos interamericanos, regionales y subregionales que protegen los sistemas democráticos de las Américas
En el marco de la OEA
1948: La Carta de la OEA es adoptada en Bogotá, Colombia, en el marco de la Novena Conferencia Internacional Americana.
1951: La Carta de la OEA entra en vigor, estableciendo la «Cláusula democrática» (Art.9).
1991: La Asamblea General de la OEA en su quinta sesión plenaria aprueba la Resolución 1080 sobre «Democracia representativa».
1992: En la XXII Asamblea General de la OEA se aprueba la Declaración de Nassau.
1993: En la XXIII Asamblea General de la OEA se aprueba la Declaración de Managua para la Promoción de la Democracia y el Desarrollo.
2001: Tercera Cumbre de las Américas celebrada en Quebec en abril de 2001.
2001: En la XXXI Asamblea General de la OEA se presenta el proyecto de Carta Democrática Interamericana (junio).
2001: Se aprueba la «Carta Democrática Interamericana» (11 de septiembre).
2003: En el marco de la XXXIII Asamblea General de la OEA, se aprueba la «Declaración de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana: un nuevo compromiso de gobernabilidad para las Américas».
En el marco del MERCOSUR
1991: Se celebra el Tratado de Asunción, que da origen al MERCOSUR.
1992: Declaración Presidencial Las Leñas.
1996: «Declaración Presidencial sobre el Compromiso Democrático en el MERCOSUR» a la cual adhieren Chile y Bolivia.
1998: Se aprueba el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile.
2004: El Ecuador adhiere a la Declaración sobre Compromiso Democrático del MERCOSUR y al Protocolo de Ushuaia.
2005: Colombia, Perú y Venezuela adhieren a la Declaración sobre Compromiso Democrático del MERCOSUR y al Protocolo de Ushuaia.
En el marco de la UNASUR
2004: Declaración de Cuzco.
2005: Declaración de Brasilia.
2006: Declaración de Cochabamba.
2008: Tratado Constitutivo de la UNASUR.
2010: Declaración de Buenos Aires (octubre).
2010: Protocolo adicional al Tratado Constitutivo de UNASUR sobre Compromiso con la Democracia (noviembre).
por Lautaro M. Ramírez
FUENTE:
http://www.oas.org/es/americas/article.asp?df_sCodigo=6368
